У політичній системі України, протягом двадцять одного року незалежності відбулися досить суттєві зміни. Вони полягали у переході від номенклатурного принципу організації влади до демократичної форми розподілу владних функцій. І політична система і система державного управління проходять стадію становлення, і від того, у якому напрямку буде розвиватися цей процес, залежить майбутнє нашого суспільства.

Однак, як свідчить реальна дійсність, сучасний етап реформування державного управління характеризується безліччю протиріч і конфліктних ситуацій, які розвиваються як у політичній, так і в соціально-економічній площині.

Із свого досвіду роботи в органах місцевої виконавчої влади хочу зупинитися на окремих із них.

Протиріччя перше. Конституцією визначено, що носієм влади є народ. На місцевому рівні – територіальна громада відповідного населеного пункту. При цьому, як суб’єктів, територіальних громад в Україні не існує. Формально до неї входять всі жителі населеного пункту.

Одночасно територіальна громада має право безпосередньо, без утворення органів місцевого самоврядування, здійснювати управління комунальним майном, встановлювати податки і збори, затверджувати програми розвитку, бюджет тощо. Звідси орган місцевого самоврядування – має бути утворений територіальною громадою, яка повинна була організуватися для цього і прийняти відповідне рішення. Такого в Україні не було.

Протиріччя друге. Не зважаючи на те, що місцеві адміністрації знаходяться в системі органів виконавчої влади, їх рішення можуть скасовувати лише Президент та місцеві адміністрації вищого рівня. Кабінет Міністрів, як вищий орган виконавчої влади не має таких повноважень згідно ст. 118 Конституції.

Протиріччя третє. Відповідальність за території в межах населеного пункту несе відповідний орган місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська рада). Районна чи обласна рада є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Тобто фактично тільки населених пунктів відповідної адміністративно-територіальної одиниці. За межами населених пунктів всім розпоряджаються місцеві адміністрації, вони також наділені правом певною мірою втручатися у дії місцевого самоврядування. Таким чином виникає розрив повноважень та неузгодженість дій між місцевими органами самоврядування та виконавчої влади.

Цей перелік можна продовжувати, але подальший пошук протиріч лише поглибить розуміння, що система управління в Україні далека від визнання її досконалою чи дієвою. При цьому в країні постійно провокуються конфлікти, які пов’язані саме із цією, побудованою на численних протиріччях, системою здійснення повноважень органами влади та місцевого самоврядування. Це і питання тарифів та зборів, і взаємовідносини адміністрація – населений пункт, і дискредитація влади на місцях: від недовіри громади до скидання на місця всього негативу „з гори”.

Якщо Україна прагне розвиватися як демократична та самоврядна держава, тоді треба йти іншим шляхом. Свого часу Україна задекларувала, що прагне розвинути самоврядування. І це є стратегічною метою при побудові країни. Така мета вимагає йти шляхом, окресленим Декларацією про державний суверенітет та відповідними нормами Конституції.

Для спрощення сприйняття, сьогоднішню адміністративну будівлю країни (її законодавчу та виконавчу вертикалі), можна умовно уявити у вигляді своєрідної піраміди. Основою такої будівлі є територіальні громади населених пунктів та обрані ними органи місцевого самоврядування. Кожна рада (сільська, селищна, міська) має свій виконавчий комітет. Над ними розташовуються районні ради та адміністрації, вище обласні ради та адміністрації. І на верхівці це Верховна Рада та Кабінет Міністрів. Поєднуємо цю уявну піраміду із викладеними вище протиріччями.

Перше. Основа піраміди, базовий рівень, не є суцільною і достатньо міцною, оскільки місцеве самоврядування обмежене територією населеного пункту. При цьому треба розуміти, що це обмеження автоматично стосується продуктивних можливостей місцевої громади, а її споживчі потреби значно ширші. Проте законодавча та виконавча складові на рівні населеного пункту взаємозалежні і поєднані найбільш міцно.

Друге. Як вже зазначалося раніше, районна рада є відокремленою від районної адміністрації і спирається виключно на територіальні громади населених пунктів, практично не маючи впливу на територію між ними. Спитати ж з адміністрації рада може лише за те, що сама їй делегувала. Районна ж адміністрація формально маючи вплив на місцеві громади тільки в частині виконання ними елементів державних функцій та використання коштів державного бюджету, практично повністю контролює весь ресурсний потенціал території району. Механізм висловлення радою недовіри голові адміністрації є недієвим, оскільки рішення про відставку Президент повинний прийняти на підставі заяви відповідного голови, який не зобов’язаний подавати таку заяву через рішення ради.

Третє. Обласна рада та обласна адміністрація практично повністю повторюють між собою взаємовідносини на рівні району. При цьому зв’язок по вертикалі область-район між радами досить умовний і носить скоріше рекомендаційний характер, а між адміністраціями також підпорядкованість не зовсім чітка, оскільки їх голови одночасно напряму відповідальні перед Президентом і перед Кабміном.

Таким чином уявна адміністративна піраміда має ряд суттєвих недоліків та вад.

По-перше, її основа є сегментарною, має постійну залежність від нестачі ресурсів і не може забезпечити власні потреби, а відповідно і сталий розвиток територіальної громади.

По-друге, зв’язки між рівнями влади є досить умовними, відповідальність виконавчої вертикалі (крім базового рівня) перед територіальною громадою за прийняті рішення, є частковою і лише за виконання делегованих цією ж громадою повноважень. Це робить конструкцію нестійкою.

По-третє, повноцінні горизонтальні зв’язки між вертикалями наявні лише на базовому рівні. На інших рівнях ці зв’язки умовні і не можуть забезпечити належну міцність конструкції.

Висновок напрошується сам по собі, що адміністративну піраміду країни треба зміцнити та відремонтувати. Процес цей багатоступеневий і вимагатиме певної зміни системи відносин на кожному рівні, що беззаперечно тягне за собою необхідність внесення змін до існуючого правового поля. Проте, розпочати ремонт можна вже зараз, користуючись наявними будматеріалами. Що мається на увазі?

Якщо ми уважно подивимося на адміністративну карту України, то побачимо, що населені пункти не межують безпосередньо один з одним, а кожен з них має навколо територію, межі якої досить чіткі. По суті, це залишок адміністративного поділу ще із радянських часів, і ця територія включає в себе сам населений пункт та землі колишніх колективних господарств. Ось із цього і треба починати зміцнення фундаменту адміністративної системи. Із визначення меж, на які розповсюджується вплив і відповідальність сільської, селищної чи міської ради.

Наявна система правовідносин дозволяє це зробити. Згідно Земельного кодексу межі населених пунктів встановлюються і змінюються на підставі проектів землеустрою. Відповідна сільська або селищна рада подає пропозиції районній раді, а вже вона – на затвердження цих меж – до обласної (оскільки встановлення меж міст це повноваження Верховної Ради, пропонується їх на даному етапі не чіпати, тим більше, що їхня межа визначиться автоматично після затвердження меж навколишніх сіл та селищ). Звідси необхідно розробити проект землеустрою таким чином, щоб територія населеного пункту включила в себе й навколишню.

Провівши таке встановлення меж ми отримуємо район, як сукупність населених пунктів з територією за їх межами. Які основні наслідки цього? Перерозподіл повноважень з використання матеріальних ресурсів (земельних, водних, лісових тощо), а відповідно і фінансових від місцевих адміністрацій на користь територіальної громади та органів місцевого самоврядування. При цьому ряд повноважень, наприклад вирішення земельних спорів, поводження з відходами та ін., набувають реального значення.

Звичайно, що цей процес не відбудеться миттєво. Підготовка відповідних проектів, проведення громадських обговорень, розгляд на сесіях різних рівнів, все це вимагає часу і коштів. Проте беззаперечно, для перспектив розвитку громади і території, ці затрати окупляться багатократно.

Одночасно, звуження повноважень місцевих адміністрацій змінює їх роль в системі адміністративних відносин. Вони повинні перетворитися на відповідні виконкоми районних та обласних рад.

Які переваги я бачу тут?

По-перше, спрощуються стосунки на рівні кожної території.

По-друге, усуваються ряд протиріч у відносинах між двома гілками.

По-третє, можна буде реально оптимізувати управління та служби. Наприклад, мало кому відомо, що нинішні адміністрації користуються приміщеннями, що належать відповідним радам на умовах оренди. Виникає маса договірних відносин, бухгалтерських питань і т.п. Всього цього можна уникнути. Одночасно можна усунути ряд дублів. Наприклад у виконавчому апараті ради є юридична служба і у апараті адміністрації є юридична служба. Для потреб виконкому достатньо однієї.

Але тут вже необхідно змінювати правове поле. Проте, оскільки вже було зазначено, що процес встановлення меж населених пунктів вимагає часу, це дозволяє підготувати необхідні зміни зважено і не поспішаючи. Концептуально ці зміни обов’язково повинні бути спрямовані на виправлення недоліків викладених раніше, насамперед забезпечити вертикальні зв’язки між рівнями піраміди по кожній з гілок. Тобто має виникнути певна підпорядкованість як між радами, так і між виконкомами. Як цього досягти?

В населеному пункті окремо обирається рада, окремо голова, який вносить раді пропозиції щодо утворення виконкому. Рада обирає секретаря, який входить до складу виконкому і може виконувати обов’язки голови (це зручно коли роками не призначаються вибори голів). По суті, ніщо не заважає ввести такий самий принцип і для району, і для області. Тобто одночасно із виборами ради району чи області громада обиратиме і голову території. Разом з тим треба надати право раді вищого рівня розглядати відповідність рішень ради нижчого рівня законами України та своїм рішенням, а голові вищої ради – відповідність рішень голови нижчого рівня. Також доцільно надати обласній раді право призначати вибори на рівні населеного пункту, за виключенням міст обласного значення. Це зокрема збільшить відповідальність обласного рівня, а з іншого зменшить періоди „безвладдя” на місцях.

Підсумовуючи хочу сказати, що адміністративна система України може стати міцнішою, керованішою і менш конфліктною за рахунок збільшення можливостей місцевого самоврядування, надання йому реальних ресурсів і повноважень, і надання саме для забезпечення інтересів територіальної громади. І що дуже важливо, кожна громада в пропонованій системі координат не повинна з протягнутою рукою чекати поки „зверху розподілять”, а опиниться в ситуації: скільки заробиш – стільки маєш.

При умові послідовного проведення такої реформи Україна має шанс прискорити реалізацію концепції „більш ширшої Європи”, адаптувати державне управління до стандартів Європейського Союзу.

Олександр Гендзьора