(Из опыта правового обеспечения противодействия коррупции в Украине)

Выступление 1-го заместителя председателя Комитета Верховной Рады Украины С.Р. Гриневецкого на международной конференции "О законодательном опыте  противодействия коррупции" 19 февраля 2010 года (г. Санкт-Петербург, Парламентская Ассамблея СНГ)

Уважаемые коллеги!

Нормативная база противодействия коррупции, созданная в Украине, в целом отвечает правовым стандартам Содружества. В ней нашли воплощение и принципиальные положения модельного  Закона "О противодействии коррупции" в редакции от 25 ноября 2008 года.

В конце прошлого года у нас был принят новый базовый Закон "Об основах предотвращения и противодействия коррупции", заменивший  Закон, действовавший с 1995 года, в который, к слову, около 10 раз вносились изменения. Одновременно был принят Закон "Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений", а также внесены изменения в действующий Уголовно-процессуальный кодекс. В частности, в него введена специальная глава, всецело посвященная коррупционным административным правонарушениям.

Правда в декабре было решено перенести введение в действие указанных законодательных актов с 1 января на 1 апреля 2010 года, что было обусловлено сложной политической обстановкой в стране перед президентскими выборами.

В минувшем году органами прокуратуры Украины было направлено в суды 1,7 тыс. уголовных дел по обвинению почти 2 тыс. должностных лиц в коррупционных деяниях.

Приведенные данные вовсе не свидетельствуют о высокой эффективности борьбы с этим злом. Ситуация в стране остается сложной. Согласно рейтингу Transparence International, Украина по уровню коррупции остается на 134-м месте среди 180 государств мира. (В 2007 году она занимала 118-е место.) В ходе только что состоявшейся избирательной кампании все претенденты на президентский пост обещали бороться с коррупцией. Хотя подчас было трудно понять: то ли они хотели, чтобы коррупции было меньше, то ли, чтобы у них было больше возможностей участвовать в ней.

Позвольте поделиться некоторыми соображениями по этому поводу.

Продажность чиновничества, то, что теперь называется коррупцией, не есть нечто новое – оно всегда существовало в нашем обществе. Народная мудрость отразила это в известной поговорке "Не подмажешь – не поедешь"… Стоит вспомнить и такой исторический факт. В одном из своих указов императрица Екатерина II предписала: "Приказным людям жалования не выдавать, а довольствоваться им, по прежнему обыкновению, с челобитчиков, кто что дает по своей воле". Или такое высказывание писателя М.Е. Салтыкова-Щедрина: "Во всех странах железная дорога для передвижения служит, а у нас сверх того и для воровства".

Но в постсоветском обществе преступления, связанные с использованием должностными лицами своего служебного положения с целью личного обогащения, приобрели новое качество, беспрецедентные, невиданные прежде характер и масштабы, представляющие угрозу национальной безопасности, основам государственности.

Вряд ли кто станет отрицать, что это – прямой результат смены общественно-политического строя после 1991 года, перехода к "дикому капитализму".

На постсоветском пространстве и сейчас еще не решены вопросы собственности, земельных отношений, энергетического обеспечения. Вокруг этих вопросов идет жестокая борьба, именно в этих сферах совершаются самые большие "откаты", здесь прежде всего начиналось "первоначальное накопление капитала" – захват общенародной собственности теми, кто ныне олицетворяет реальную власть в наших странах, определяет их политику.

Ситуацию усугубляет то, что наша экономика в значительной мере загнана в тень и по этому показателю вышла за пределы порогового значения, что угрожает макроэкономической безопасности государства. Источниками незаконного обогащения стали наглые неплатежи в бюджет, невозвращенные налоги на добавленную стоимость (НДС), контрабанда, бесконтрольная выплата зарплаты в "конвертах", дешевая рабочая сила. Конечно же, все это осуществлять без сговора с огромной армией ненасытного чиновничества в стране невозможно. И эта армия растет.

В Украине, например, количество населения, занятого в народном хозяйстве, за последние 10 лет уменьшилось на 3,9%, а численность государственных служащих и работников органов местного самоуправления возросла на 55,3%. По данным Всемирного банка, Украина занимает 181-е место в рейтинге запутанности налоговой системы, 162-е место в рейтинге экономических свобод. Украинские предприниматели должны уплачивать 147 различных налогов, что в течение года занимает у них 736 часов, или 92 рабочих дня, то есть четыре трудовых месяца. Лицензированных работ у нас 3,2 тысячи (в Индии – 4), контролирующих организаций - 85.

В самом общем плане ситуацию с коррупцией, по крайней мере, в нашей стране, можно охарактеризовать так.

Во-первых, коррупция пронизала все сферы жизни государства и общества, все ветви власти, включая судебную, что особенно опасно, так как подрываются сами основы борьбы с этой гангреной, разъедающей наш государственный организм – сверху до низу. Суды стали чуть ли не базисом коррупции в стране. Но среди осужденных в прошлом году за коррупцию было всего 2 судебных работника.

Во-вторых, коррупционные отношения превращены в способ осуществления властных, прежде всего управленческих функций, стали, если хотите, их непременным атрибутом.

В-третьих, произошло почти легальное сращивание бизнеса и власти, управленческих и других государственных структур (включая судебные) с бизнесовыми, а нередко и откровенно криминальными (пресловутое "крышевание").

В-четвертых, в сферу коррупции втянуты политики (включая депутатский корпус). Появились даже выражения "торговля влиянием", "политическая коррупция". Имеются в виду массовые перебежки (в результате подкупа) депутатов в другие фракции, циничное лоббирование – в интересах бизнесовых структур – законопроектов и т.п.

В наших условиях ситуация усложняется и тем, что в обстановке длительного острого политического противостояния силовые структуры оказались фактически поделенными между различными органами власти, находящимися под влиянием определенных, конкурирующих между собой политических сил, а на самом деле между стоящими за ними криминально-олигархическими кланами.

Наконец, коррупция, как справедливо отмечается в проекте Рекомендаций нашей Конференции, переросла государственные границы, стала острейшей интернациональной проблемой, вошла в систему новых вызовов и угроз не только национальной, но и международной безопасности.

Все это требует принципиально новых подходов к борьбе с этим злом – системных, последовательных, согласованных как в рамках нашего Содружества, так и во взаимодействии с европейскими и мировыми антикоррупционными структурами.

Масштабы коррупции, причиняемый ею огромный ущерб экономике, жизни граждан, интересам государств, национальной безопасности, естественно, порождают предложения об ужесточении наказаний за подобные деяния.

(В нашу Верховную Раду внесен законопроект, которым предусматривается приравнять коррупцию к государственной измене и серьезно повысить ответственность за такие преступления – вплоть до пожизненного заключения для судей, прокуроров, следователей за получение взяток в чрезвычайно большом размере. Предлагается также лишать взяточников пенсионного обеспечения.)

Внесение подобных предложений вполне понятно и оправданно. Но мировой опыт (скажем, Китая) свидетельствует, что даже применение смертной казни не гарантирует искоренения коррупции.

Очевидно одно: пока на верхних этажах власти будут находиться люди нечестные, подверженные продажности, связанные с криминально-олигархическими кругами, рассчитывать на успех в этой борьбе не приходится.

Первое, что нужно, это преградить таким людям доступ к власти, на руководящие посты. Что касается конкретных мер в этом плане, то ими, на наш взгляд, могут и должны быть, в частности:

– более строгий, четко регламентированный подход к изучению имущественного состояния выдвигаемых на руководящие и ответственные посты, их ближайших родственников, связей с бизнесовыми структурами;

– отказ от "закрытых списков" при выборах в парламент, органы местного и регионального самоуправления;

– отказ от практики пожизненного назначения судей, переход к выборности судей базового уровня населением соответствующих регионов на определенный срок;

– законом урегулированная возможность отзыва и отстранения от занимаемых должностей судей и руководителей высокого уровня, допустивших серьезные коррупционные деяния.

Особо хотелось бы сказать о таком институте, как импичмент.

В наших странах он может применяться только в отношении президентов. В Соединенных Штатах Америки, согласно их конституции, в порядке импичмента могут быть отстранены от должности не только президент, но и вице-президент, а также "все гражданские должностные лица Соединенных Штатов", если при осуждении в таком порядке "они будут признаны виновными в измене, взяточничестве и других тяжких преступлениях".

"Приговор в случае импичмента ограничивается отстранением от должности и лишением права занимать какие-либо почетные, ответственные или оплачиваемые должности на службе Соединенных Штатов. Однако в дальнейшем, тем не менее, проводится расследование, ему предъявляется обвинение, он предается суду и несет наказание в соответствии с законом", – сказано в американской конституции.

За время существования в США этого института обвинения в порядке импичмента Палатой представителей было предъявлено более 50-ти должностным лицам, но рассматривались такие дела Сенатом, к компетенции которого они отнесены, менее чем в полутора десятка случаев, а обвинительный вердикт был вынесен лишь в четырех. К слову, последний из них – осуждение судьи Х. Риттера за "коррупцию при исполнении служебных обязанностей".

Как видим, институт импичмента в США на практике не получил развития. Но сама идея, как представляется, интересна. Реальное применение импичмента в отношении небольшого круга высокопоставленных чиновников (членов правительства, народных депутатов, судей, прокуроров, руководителей областей), публичное рассмотрение таких дел в обстановке широкой гласности имело бы большое предупредительное значение.

Устранению условий, способствующих коррупции, должны также способствовать:

–                           обеспечение прозрачности процесса приватизации, проведение ее на действительно  конкурентных началах;

–                           децентрализация государственного управления в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления с целью повышения его эффективности и ответственности управленческих кадров;

–                           наведение порядка в функционировании разрешительной системы, которая в наших странах приобрела гипертрофированный характер, провоцирует и питает коррупцию.

 Серьезной проблемой является как увязать борьбу с коррупцией, профилактику коррупционных деяний с соблюдением коммерческой, прежде всего банковской, тайны. Этот вопрос возникает каждый раз, когда в нашем парламенте рассматривается какой-либо законопроект, касающийся противодействия коррупции, предотвращения и недопущения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем.

Могу привести такой пример. 6 ноября 2009 года Верховная Рада голосами 393 народных депутатов (из 450-ти) приняла закон, которым, в частности,  предусматривалось обязать банки предоставлять Госфинмониторингу документы, касающиеся их финансовых операций. Такая практика соответствует решениям FATF – межправительственной организации, созданной для выработки и реализации коллективных мер борьбы с "отмыванием" преступных доходов и финансированием терроризма. Но это вызвало беспокойство у ведущих деятелей банковской сферы. Президент В. Ющенко (в прошлом банкир) стал на их сторону и заветировал закон. Отклонить президентское вето отважились только 162 депутата. Голосами 275 парламентариев законопроект направлен на доработку.

Не обойтись и без перестройки работы правоохранительных органов. Сегодня у нас обсуждаются различные варианты – создание для расследования наиболее резонансных дел о коррупции Национального бюро расследований или Антикоррупционного бюро. Дискуссии продолжаются несколько лет, но окончательное решение не принято. Это говорит о многом.

Уважаемые коллеги!

Сегодняшняя Конференция будет способствовать выработке согласованных позиций, наиболее эффективных подходов к организации борьбы с чумой XXI века – коррупцией.

Думаю, у нас есть все основания поблагодарить инициаторов и организаторов Конференции за ее созыв и прекрасную организацию.

Благодарю за внимание.